NOT: Bu yazı dizisi, Prof. Dr. Yusuf Erbay’ın, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi’nde, 2012 yılında yayınlanan (Cilt 21, Sayı 2, Nisan, ss: 25-47) “Türkiye’de Yerel Düzeye Aktarılan Bazı Yetkilerin Doğurduğu Çatışmalar. Örnek Olay: Yalova İl Planlama Süreci ve Plan Uygulamaları” adlı bilimsel makalesinden faydalanılarak hazırlanmıştır.
Ülkemizde yerel yönetimler ve merkezi yönetim ilişkilerini inceleyen bilim adamlarının, bu konuda raporlar hazırlayan kurumların ve yasal düzenlemeler yapan siyasetçilerin buluştukları ortak noktalardan biri, “yerel yönetimlerin yetkilerinin artırılması gerektiği“ düşüncesidir. Ancak, belli zamanlarda yerel yönetimlere aktarılan yetkilerin, yerel düzeyde görev yapan yöneticiler tarafından ne ölçüde ve ne yönde kullanıldığı konusu üzerinde yeterince durulduğunu söylemek zordur. Demokratikleşme çabalarında önemli yer tutan, yerel yönetimlere daha fazla yetki verilmesi amacına iki temel yolla ulaşılabilir. Birinci yol olan ve gerçek anlamda bir yerinden yönetimi var eden ve güçlendiren “yerelleşme” sayesinde, yerinden yönetim birimleri, yasaların belirlediği işlevleri yerine getirebilmek için; hukuki, siyasal ve mali yetkilerle donatılırlar. Anayasamızda, İl Özel İdareleri, belediyeler ve köyler olarak yer bulan yerel yönetimlerin içinde belediyeler, son dönemlerde oldukça önem kazanmış ve tartışmasız olarak öne çıkmışlardır. İkinci yol ise, merkezi yönetimin merkez dışındaki bir örgüte, kendi adına kullanmak üzere bazı yetkileri devretmesidir. Ülkemizde bu görevi yerine getiren temel birim Valilik ve vilayet yapılanmasıdır. Devredilen yetkilerle arzulanan hedeflere ulaşılmasında belirleyici unsur, bu yetkilerin niteliklerinin yanı sıra, merkezden taşraya atanmış yöneticilerin yetkileri kullanma yönündeki istek ve tutumlarıdır. Bazı durumlarda yerel düzeyde görev yapan atanmış yöneticilerin yetkilerini kullanırken, yerel siyasetçilerin etkileme girişimleriyle karşılaştıkları bilinen bir gerçekliktir. Bazı durumlarda ise, yerel yönetimlerin seçilmiş yöneticileriyle şehrin çıkarları ve öncelikleri konusunda anlaşmazlığa düşülmektedir. Çıkar gruplarının kendilerini ilgilendiren kararlar konusunda oynamak istedikleri roller de başka bir etkendir.
Yukarda sayılanlarla birlikte, örnek olay olarak ele alınan Yalova İl Planlama ve Uygulamaları süreci boyunca, farklı bir çatışma alanı da yönetilmeye çalışılmıştır. Üzerinde özellikle durulan bu alan, yetkilerini taşradaki yöneticilerine devreden merkezi yönetimin –merkezi yönetim bürokrasisinin-, ‘aktarılan bu yetkileri kullanma kararlılığında olan yerel düzeydeki yöneticilere karşı’ takındığı engelleyici tutumla ilgilidir. Çalışma içinde, bu tutumun açıkça ortaya konduğu yazışmalar ve devredilen planlama yetkilerini kullanma kararlığı gösteren yerel düzeydeki yöneticilerin cevabi yazıları da ele alınmıştır.
Çalışma içeriğinin ana yörüngesini oluşturan Çevre Düzeni Planı yapma yetkisi, 2005 yılında çıkarılan ve reform niteliğinde oldukları ileri sürülen yasalarla, merkezin taşradaki en üst düzey yöneticisi olan Vali’nin koordinasyonu altında, İl Özel İdaresi ve il belediyesine verilmiş bir yetkidir. Yani, bu, sadece yetki genişliğine dayalı olmayan, belediyeleri de görevlendirmesi nedeniyle, adem-i merkeziyetçi bir yaklaşımı da içinde barındıran bir yetkidir. İl için kapsayıcı ve yaşamsal özellikler taşıyan planlama yetkisini böyle bir yaklaşımla devreden merkezi yönetimin, yerel düzeydeki seçilmiş ya da atanmış yöneticileri ‘koordinasyon içinde’ çalışmaları gereken bir bütün olarak görmek istediği düşünülebilir.
Çevre Düzeni Planı yapma yetkisinin devri, bu yönüyle yönetim sistemi içinde ilgi çekici bir uygulama özelliği göstermektedir. Yerel düzeydeki yapılanmayı oluşturan merkezi ve yerel yönetim birimlerinin bir bütün olarak değerlendirilmesi yeni bir yaklaşım olarak algılanabilir. Merkezden atanmış yöneticiler ile seçilmiş yerel yöneticilerin, planlama gibi yaşamsal bir alanda işbirliği yapabilme konusundaki başarıları, yerel düzeye bundan sonra yapılacak olan yetki aktarımlarını da cesaretlendirecek bir etken olacaktır.
Yalova İl Planlama Süreci, il hakkında genel bilgileri içeren Mevcut Durum Raporu’nun hazırlanmasıyla başlatılmıştır. Çevre Düzeni Planı’na ve İl Stratejik Planı’na altlık oluşturan Mevcut Durum Raporu, Gündem 21 çalışmaları çerçevesinde gerçekleştirilen ve ilin kapsamlı bir fotoğrafını ortaya seren bir “tespit ve başlangıç” aşamasıdır.
Aynı dönemde çıkarılan yerel yönetim yasalarıyla verilen yetkiler kullanılarak hazırlanan İl Stratejik Planı da, Çevre Düzeni Planı’nın biçimlenmesine temel oluşturmuş ve onunla uyumlu bir şekilde yürürlüğe konmuştur.
Bu planların kâğıt üzerinde kalmayarak hayata geçirilmesi amacıyla hazırlanan Yeşil-Mavi Yol ve Model Orman Projeleri ise, planlama sürecini tamamlayan unsurlar olmuştur. Hazırlanan raporların ve yapılan planların toplumun gelişmesine katkı sunabilir hale dönüştürülmesi, uygulanan bu projeler aracılığıyla sağlanmaya çalışılmıştır.
Yalova il planlama sürecinin en önemli aşaması olan Çevre Düzeni Planı’nı ve doğurduğu sonuçları irdelemeye geçmeden önce yapılan bu çalışmalara kısaca göz atmakta yarar vardır.
Yerel Gündem 21 çalışmalar ağına üye olarak katılan Yalova Belediyesi, sadece belediye sınırlarıyla bağlı kalmayarak Yalova ilinin bütününü kapsayan bir mevcut durum raporu hazırlamıştır. Bu rapor, ağın diğer bir üyesi olan Nevşehir İl Özel İdaresi tarafından 2001 yılında tamamlanan Kapadokya Mevcut Durum Raporu’nda benimsenen bütünsel yaklaşıma ve çalışmada uygulanan sistematiğe paralel tarzda şekillendirilmiştir. (Nevşehir Valiliği, 2002: xi-xiv).
Raporun amacını ve kapsamını özetleyen giriş bölümünde, çalışmanın dayanağı olan Gündem 21 sürecine ve bu sürecin yoğunlaştığı iki temel noktaya değinilmiştir. Bunlardan birincisi, toplumun ekonomik ve sosyal gelişmesi ile doğal ve tarihi çevrenin korunması süreçlerinin bir arada ele alınması; ikincisi ise, çevrenin korunması işinin toplumun çeşitli kesimlerinin aktif katılımları ve işbirliği ile planlanması, yönetilmesi, denetlenmesi süreçlerinin kolaylaştırılması ve önlerindeki engellerin kaldırılmasıdır. Bu çerçevede, bilimsel bir perspektifle hazırlanan Yalova Mevcut Durum Raporu’nda şehrin, ekonomik ve sosyal yapısının bir fotoğrafı çekilmekte ve kamu yönetimlerine Sürdürülebilir Kalkınma Vizyonu ve Stratejileri’nin oluşturulması hususunda; Özel Sektör Kuruluşlarına ise Rasyonel Yatırım Planlamaları’nın yapılması aşamasında önemli bir veri desteği sağlanmış olmaktadır. (Yalova Yerel Gündem 21 Genel Sekreterliği, 2004: I-IV).
Raporun sonuna eklenen Yalova İli Mevcut Durum Haritası’nda, sürdürülebilir kalkınma hedeflerine ve yatırım planlarına ışık tutacak noktasal tespitler ve değerlendirmeler ortaya konmakta ve İl Stratejik Planı’nın altlığı oluşturulmaya çalışılmaktadır.
Yalova İl Stratejik Planı, Avrupa Birliği’ne üyelik perspektifi, kamu yönetimi sistemindeki yeniden yapılanma çalışmaları ve il özel idarelerinin artan fonksiyonları göz önünde bulundurularak; İl Özel İdaresi’nin mevcut kurumsal çerçevesini de içine alacak şekilde tüm ili bütüncül bir biçimde değerlendiren bir yaklaşımla ortaya konmuştur. (Yalova İl Özel İdaresi, 2006: 4) .
Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çalışmaları çerçevesinde; 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyeleri Kanunu, 5393 Sayılı Belediye Kanunu, 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2005 yılında yürürlüğe girmiştir. Bu kanunlardan son ikisi il özel idarelerine Stratejik Plan yapma zorunluluğu getirmiştir.
Stratejik Plan, varsa üniversiteler, meslek odaları ve konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve il genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe girer.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 9. maddesi de strateji planlarıyla ilgili bazı hükümler düzenlemektedir. Buna göre, kamu yönetimleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.
Gerek sözü edilen mevzuat hükümleri, gerekse dünyadaki gelişmeler göz önünde bulundurulduğunda, Stratejik Plan’ın katılımcı bir metotla hazırlanması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmıştır. Yalova İl Özel İdaresi’nin öncülüğünde hazırlanan İl Stratejik Planı, bu doğrultuda ve yönetişim ilkeleri ışında hazırlanmış, tüm aşamalarında katılım ve saydamlık ilkelerine uygunluk sağlanmıştır.
Yalova İl Stratejik Planı, bir makro plan niteliği taşımakta ve ilin ekonomik, sosyal, kültürel, kentsel hizmetler vb. alanlarda sürdürülebilir gelişmesine ilişkin stratejik amaç ve hedefler ile bu çerçevede kurumlarca yapılması gereken faaliyetleri içermektedir.
Yalova İl Stratejik Planı; 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı’nın ve belediyeler, İl Özel İdaresi ve diğer kurum ve kuruluşların stratejik planlarının da temel hareket noktası olmuştur.
Stratejik Plan hazırlanırken böyle bir planın olmazsa olmaz koşullarından sayılan durum analizine girişilmiş; bu bağlamda, paydaş analizi ve GZFT (SWOT) analizleri yapılmış ve varsayımlara yer verilmiştir. Ardından, planın diğer gereklerinden olan misyon, vizyon ve ilkeler belirlenmiştir. Planın en temel hedefi, ilde bulunan tüm paydaşların katılımıyla bir ‘Yalova Vizyonu’ oluşturulmasıdır. Bu vizyon sadece belediyenin ya da İl Özel İdaresi’nin vizyonu değil, tüm şehrin vizyonudur. Tüm paydaşlar aşağıdaki Yalova Vizyonu etrafında birleşmektedir: “Yalova, doğal ve kültürel değerlerin korunduğu ve geliştirildiği; eğitim düzeyi yüksek bireylerden oluşan; katılımcı ve şeffaf bir anlayışla kamu hizmetlerinde etkinliğin ve verimliliğin sağlandığı; yüksek katma değer yaratan ve ekolojik dengeyi koruyan sektörlerin desteklendiği; alt yapı sorunlarını çözmüş ve teknolojik bakımdan gelişmiş; sağlıklı ve güvenli çağdaş bir dünya kentidir.” (Yalova İl Özel İdaresi, 2006: 20) .
Planın misyonu: “Yalova halkının yerel ve ortak nitelikteki ihtiyaçlarını en verimli ve etkili biçimde karşılayarak; sahip olduğu potansiyel doğrultusunda ilin sürdürülebilir gelişmesini ve halkın refah düzeyini artırmaktır.” (Yalova İl Özel İdaresi, 2006: 20) .
Yalova İl Stratejik Planı, ”Ekonomik Sektörler”, ”Sosyal Sektörler” ve “Bayındırlık Hizmetleri” olmak üzere üç ana sektörde çeşitli stratejik alanlara yönelmiş ve ili, Yalova Konseyi bünyesinde ilgili tüm toplumsal kesimlerin katılımıyla oluşturulan Stratejik Plan Çalışma Grupları aracılığıyla ve bütüncül bir yaklaşımla planlamaya çalışmıştır.
Yalova’da bulunan ya da gelişmekte olan sektörler; uluslararası ve ulusal ekonomik gelişmelerden oldukça etkilenmektedir. Dolayısıyla, ulusal ölçekli planlar İlin gelişimi bakımından büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle, Yalova İl Stratejik Planı, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanan ve 2001-2005 yıllarını kapsayan 8’inci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile birlikte “Uzun Vadeli Strateji” belgesi göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Ayrıca, “Marmara Bölgesi Gelişme Stratejileri ve İstanbul-Bölge Etkileşimleri” de Stratejik Plan çerçevesinde ön plana çıkartılacak sektörlerin belirlenmesinde etkili olmuştur.
5393 Sayılı Belediye Kanununda, belediyelerin kent konseyleri oluşturarak, plan hazırlıklarında demokratik katılımı sağlamalarının gerekli olduğu belirtilmektedir. Ancak, 5302 sayılı İl Özel İdaresi kanununda ilin bütününü kapsayan “İl Çevre Düzeni Planı” ve “Stratejik Plan” gibi konularda böyle bir konsey oluşturulması öngörülmemiştir.
Yalova ilinin bütünsel olarak planlanması kararı, katılımcı planlama anlayışı yönünden, ilin tümünü kapsaması gereken bir katılımcı yapılanma ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Öncelikle Stratejik Plan çalışmalarında ortaya çıkan bu ihtiyacı karşılamak ve ardından İli ilgilendiren her konuda ortak kararlar oluşturulmasına katkıda bulunmak amacıyla; başta Anayasa olmak üzere, İl İdaresi Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunu’nda Valilik makamına tanınan ‘yetki genişliği’ ilkesi çerçevesinde, Yalova Konseyi olarak adlandırılan Yalova Ekonomik, Sosyal ve Kültürel İşbirliği Konseyi kurulmuştur (Yalova Valiliği Planlama ve Koordinasyon Müdürlüğü, 2005: 1 ).
Başta yerel yönetimler ile merkezi yönetim kuruluşları olmak üzere, diğer kurum ve kuruluşlar arasında yaşanan rekabet ve çekişme, kentsel gelişme ve yerel kalkınma önündeki en önemli engellerden biridir. Yalova’da, seçilmişler, kamu kurumları, meslek örgütleri, eğitim kurumları, sağlık kuruluşları, sivil toplum örgütleri, özel sektör ve toplum kesimlerinden oluşan paydaşların temsilcileri Yalova Konseyi çatısı altında bir araya gelerek yerel yönetişimin en iyi örneklerinden birini sergilemişler ve demokratik olgunluk içerisinde kendileri ile ilgili stratejik kararların plana yansıması ve Yalova’nın ortak vizyonunun oluşması için birlikte çalışmışlardır. Tekil yönetim geleneğinin egemen olduğu ülkemizde böylesine gelişmiş bir demokratik katılım örneğinin ortaya konmasını önemli bir sosyal yenilik ve gelişme olarak değerlendirmek gerekir. Bu bağlamda, girişimin getirdiği en önemli yenilik ‘şehrin geleceği’ ortak paydasında yerel kurumlar arasında birlikte çalışma kültürünün oluşmasına sağladığı katkı ve yarattığı sinerjidir.
Yalova İl Stratejik Planı, yenilikçi ve uygulanabilir bir model ortaya koymaktadır. Kurumsal stratejik planlama uygulamasının yarattığı karmaşa ve çekişmeleri ortadan kaldırarak kentle ilgili tüm tarafları ortak bir vizyon etrafında bir araya getirmektedir. Paydaşlar sadece ortak vizyonla bir araya gelmekle kalmayıp kentin geleceğini ilgilendiren stratejik kararları birlikte almakta; bu stratejik kararların altındaki stratejik hedefleri birlikte belirlemekte ve her bir kurumun kurumsal planında oluşturulacak somut proje ve faaliyetleri tespit etmektedirler. Bu yaklaşım, yerel yönetimleri ve diğer kamu kurumlarını bütüncül bir yerel kalkınma istemi etrafında bir araya getirmekte ve kaynakları rasyonel bir biçimde planlamaya imkan sağlamaktadır.
İlk bakışta başarılı da olsa; yerel düzeyi özgün gelişme dinamiklerinden koparan bireysel kalkınma girişimleri zamanla kentin gelişmesinin önünde ayak bağı olabilmektedir. Bu nedenle, tüm paydaşların ortak bir vizyon etrafında birleştirilmeleri ve yerel düzeyi bütün olarak ele alan katılımcı-sürdürülebilir bir anlayışla bu vizyonun içine sokulması; yerel kalkınma ile ilgili tüm girişimleri kopmaz bağlarla birbirlerine bağlayacaktır. Aksi taktirde, tek tek ve birbirinden kopuk projelerle yerel kalkınmanın sağlanması mümkün gözükmemektedir. Çünkü, yerel kalkınma çok sektörlü ve çok aktörlü bir süreçtir. Bu sürecin başarıyla sürdürülebilmesi ancak yerel düzeyin bütününü kapsayan bir stratejik planlamanın ortaya konulmasına bağlıdır.
Belki de bu yönüyle değerlendirilen Yalova İl Stratejik Planı, Friedrich Naumann Vakfı ve Sabancı Vakfı tarafından 2008 yılında ülkemizde düzenlenen “Yerel Kalkınmada İyi Örnekler“ çalışmasında değerlendirmeye ve rapora giren 14 projeden biri olmuştur (Friedrich Naumann Vakfı ve Sabancı Vakfı, 2009: 286-312).
12’si Ekonomik, 15’i Sosyal ve 52’i Bayındırlık Hizmetleri sektörlerinde olmak üzere 159 hedefi ve bu hedefleri gerçekleştirmeye yönelik 375 faaliyeti içeren ve 2006-2010 yılları arasında uygulanan planın ulaştığı sonuçlar, Valilikçe oluşturulan bir komite tarafından izlenmiştir. Buna göre, toplam 375 faaliyet alanının 313 tanesi gerçekleştirilmiştir. % 83.5 gibi yüksek bir başarıya ulaşan tamamlanmış faaliyetlerden 62’sinde öngörülenden de ileri bir hedef yakalanmıştır. (Yalova Valiliği, 2011:1-4)
Planın tamamlanma tarihi olan 2011 yılı itibarıyla devam eden faaliyet alanı sayısı 42’dir ve bu, toplam sayının % 11.2’sine karşılık gelmektedir. Bu süre içinde tamamlanamayan ya da hiç başlanamayan faaliyet sayısı ise 20 olarak belirlenmiştir (% 5.3).
Öngörülen süre içinde tamamlanan (% 83.5 ) ve devam eden (%11.2) faaliyetlerin toplamının % 94.5 gibi çok yüksek bir rakama ulaşması, bir yandan belirlenen hedeflerin doğruluğuna, diğer yandan da yapılan uygulamaların etkinliğine işaret etmektedir.
YARIN: YALOVA ÇEVRE DÜZENİ PLANI
